刘秀建立东汉政权后，奉行“黄老无为”的指导思想治理国家。所谓“黄老”，是指黄帝和老子；所谓“无为”，是指顺应民情、休养生息、无为而治。
黄老思想属于道家学派，产生于战国中期齐国稷下学宫的一个学派。西汉陆贾在《新语》一书中指出：“道莫大于无为，行莫大于谨敬”，为政者“寂若无治国之意，漠若无忧民之心，然而天下大治”，或曰“君子之为治也，决然若无事，寂然若无声。官府若无吏，亭落若无民。闾里不讼于巷，老幼不愁于庭。近者无所议，远者无所听。邮无夜行之卒，乡无夜招之征。犬不夜吠，鸡不夜鸣。耆老甘味于堂，丁男耕耘于野。”
刘秀自己的说法是“柔道”。建武十七年（公元41年），刘秀巡视章陵。修缮四亲园庙，祭祀旧时宅院，观看田地庐舍，设置酒宴和众人取乐，并行赏赐。当时，宗室中女姓长辈因为酒喝得尽兴而欢畅起来，互相说道：“文叔小的时候恭敬诚实，不与人殷勤应酬，只是坦率而温和地待人。没想到竟然能当皇帝！”刘秀听说后，大笑着说：“我治理天下，也想用柔道来行事呢。”
《后汉书·光武帝纪》甲申，幸章陵。修园庙，祠旧宅，观田庐，置酒作乐，赏赐。时宗室诸母因酣悦，相与语曰：“文叔少时谨信，与人不款曲，唯直柔耳。今乃能如此！”帝闻之，大笑曰：“吾理天下，亦欲以柔道行之。”
用今天的话说，就是奉行“小政府主义”，少干预社会事务，少打扰老百姓生产生活，社会自然会发展得很好。
刘秀之所以推行“柔道”，并非完全因为宅心仁厚，更重要的原因可能是时代发展潮流所限。
著名史学家吕思勉先生在《白话中国历史常识》一书中论述道，经历新莽的大改革失败之后，“社会渐被视为不可控制之物，只能听其迁流所至。‘治天下不如安天下，安天下不如与天下安’，遂被视为政治上的金科玉律了。”
刘秀亲眼目睹新莽之乱，必然会吸取王莽严重脱离实际的改革失败之沉痛教训，采取相对比较柔和的、渐进式的改革方式，恢复经济社会发展。
刘秀治国理政，有两件大事值得探讨，分别是：光武度田、退功臣进文臣。
第一个问题：刘秀“度田”成功了吗？
“度田”，是东汉历史上的重大事件。所谓“度田”，是指在各州郡县已经掌握了土地和人口数据的基础上，进行“检核”，相当于今天的经济和人口普查复查。
《资治通鉴》卷四十三“帝以天下垦田多不以实自占，又户口、年纪互有增减，乃诏下州郡检核。”胡三省注曰“核者，考其实也。”
西汉后期以来，土地兼并严重，农民失去土地，豪强地主隐瞒土地、人口，导致国家应税土地越来越少，中央财税收入越来越少，服徭役、兵役人口越来越少，引发严重的帝国危机。可以说，度田既是一个财政问题，也是一个政治问题，从财政角度讲，可以增加中央财税收入；从政治角度讲，可以打击豪强势力，加强中央集权和皇权统治。
西北大学黄留珠教授在《刘秀传》之“度田事件”篇章分析：“刘秀之所以下令度田，是由于‘天下垦田多不以实自占，又户口、年纪互有增减’，东汉政府需要掌握确切的土地及人口数字，以便征收赋税和征发徭役。当然，这里面也含有限制豪强大家兼并土地和奴役人口的数量之目的。而其深层次的原因，无疑仍与强化皇权有关。刘秀试图通过这种方式，实现经济领域的集权。”
所以，刘秀在统一全国、平定天下之后，便迅速开展了“度田”。那么刘秀“度田”成功了吗？
判断一项工作成功与否，核心在于是否实现了既定目标。那么，我们不禁要问，“度田”的目的是什么？刘秀有没有实现目的？
上文已经解释，“度田”并非简单的土地人口普查（东汉称为“案比”），而是对郡县已经掌握的数据进行再核实，且核实的主要对象就是各地拥有大量土地、可能隐匿少报土地、人口的豪强。
显而易见，“度田”的直接目的就是纠正隐匿少报的土地和人口；“度田”的根本目的就是增加中央税收，打击地方豪强势力，强化中央集权和皇权统治。
只有抓住了这一本质问题，我们才能判断各种意见是否客观正确。
第一种说法：“度田”失败。
为何？主要理由是：遭遇了地主豪强（包括一部分官吏）的强烈反抗，也爆发了农民起义（主要是地方官吏执行政策走形，加剧了农民负担），最终刘秀不得不妥协退让，导致不了了之。
持这一观点的学者有很多：
著名史学家翦伯赞教授主编的《中国史纲要》认为：“度田虽然取得了一些成就，但是豪强势力并没有被根本削弱，土地兼并仍在继续发展，广大农民生活仍然很痛苦。”
著名史学家张传玺教授所著的《中国古代史纲》认为：“刘秀对抗拒度田者发兵镇压，对捕获的大姓兵长，迁徙到他郡、县，给予优厚田宅安排，不予处罚。这实际是一种妥协政策，度田不了了之，反度田斗争也就平息下来了。”
西南师范大学黎邦正教授主编的《中国古代史》认为：“刘秀武力镇压没有效果，只好对豪强地主妥协让步，取消度田。度田的失败，豪强地主保住了隐占的大量土地和人口，并更加疯狂地进行兼并，于是大地主田庄迅速发展起来。”
上述三位教授虽然认为“度田”失败的原因和表现有所区别，但是观点一致——认为“度田”是失败的，没有达到既定目的。
正如三位教授所言，刘秀“度田”的确遇到了极度顽强的抵抗。
刘秀素有不杀功臣之美名，但为了推行“度田”，刘秀杀死了功臣之一——欧阳歙（xī）。
据《资治通鉴》，冬，十一月，甲戌，大司徒歙坐前为汝南太守，度田不实，赃罪千馀万，下狱。歙世授《尚书》，八世为博士，诸生守阙为歙求哀者千馀人，至有自髡剔者。平原礼震年十七，求代歙死。帝竟不赦，歙死狱中。
欧阳歙投靠刘秀前，任原武（今河南原阳）县令；投靠刘秀后，一步步从地方干到中央，官居大司徒（东汉时丞相称为“大司徒”），属于标准的“宰相必起于州部”式的干部，地位十分显赫。
所谓“歙世授《尚书》，八世为博士”，是指欧阳歙家世代教授《尚书》，有八代人为博士。在前文，我们介绍过“士族”基本是热衷于啃书本的“耕读世家”，而欧阳歙就是这种纯纯的学传家业、恭歉好礼的读书人种子。《尚书》分为多个流派，以“欧阳氏学”最为彰显，欧阳歙是《欧阳尚书》的第八代传人，属于一代儒宗，门生弟子几乎是个天文数字，仅学生曹曾门下弟子就有三千。东汉的“博士”，承担着教育官和顾问官的双重职责，既在太学授课，又是皇帝顾问，有权对朝廷事务发表自己意见，远非今天的“博士”所能比。
刘秀早年在长安太学学的就是《尚书》，所以他不可能不知晓欧阳歙的学术地位，但刘秀发现欧阳歙在“度田”过程中作弊贪污，立即将其逮捕下狱。期间，发生了相当感人的插曲——为欧阳歙求情的学生达到千余人，年仅十七岁的学生礼震要求代替欧阳歙去死，原因很简单——欧阳歙的儿子还小，杀了他，这一派学术就断了，不过这都没有感动刘秀，位高权重、“世授《尚书》”的欧阳歙被处以死刑（帝竟不赦，歙死狱中）。
欧阳歙在黄泉路上并不孤单，明确可考被杀的地方官吏还有河南尹张伋和东平相王元等十余人。
《后汉书·光武帝纪》，秋九月，河南尹张伋及诸郡守十余人，坐度田不实，皆下狱死。
《后汉书·隗嚣传》，（王元）初拜上蔡令，迁东平相，坐垦田不实，下狱死。
河南尹掌管京师重地，是最重要的地方官；东平国是光武帝之子刘苍的封地，王元是东平国相，地位也很高。
这里还要重点介绍一个因度田被惩处的人——刘隆。刘隆有着双重身份，既是南阳宗室，又是开国功臣。参加革命非常早，得知刘秀开始在河北发展势力后，便离开更始、投奔刘秀。刘秀称帝，刘隆封侯。刘隆在任南郡太守时，因度田严重舞弊，被征下狱。刘秀念其既是宗室，又是功臣，“特免为庶人”。
《后汉书·刘隆传》，隆坐征下狱，其畴辈十余人皆死。帝以隆功臣，特免为庶人。
处死张伋、王元，罢免刘隆，表明刘秀不但要清查京师功臣的土地和人口，而且对“近亲”也不例外，显示了刘秀“度田”决心之大。
刘秀决心大，遇到的阻力也很大。如果说欧阳歙在“度田”初期，可能抱有一定侥幸心理，认为与豪强联合执政的东汉王朝，“度田”或许就是走走过场、一阵风过去就结束了，付出了沉重代价。那么，在位列三公的欧阳歙被处以极刑后，为什么仍然震慑不住这些地方官吏呢？这些官吏为什么宁愿冒着被杀头的风险，也要阳奉阴违、虚假度田呢？这就有着深层次原因。
一是官员不敢“度”。
实际上，“度田”这个工作着实是个烫手山芋，两头为难——据实统计，得罪“近臣”和“皇亲”；隐匿统计，得罪朝廷和皇帝。
据《后汉书·刘隆传》，时诸郡各遣使奏事，帝见陈留吏牍上有书，视之，云“颍川、弘农可问，河南、南阳不可问”。帝诘吏由趣，吏不肯服，抵言于长寿街上得之。帝怒。时显宗为东海公，年十二，在幄后言曰：“吏受郡敕，当欲以垦田相方耳。”帝曰：“即如此，何故言河南、南阳不可问？”对曰：“河南帝城，多近臣，南阳帝乡，多近亲，田宅逾制，不可为准。”帝令虎贲将诘问吏，吏乃实首服，如显宗对。于是遣谒者考实，具知奸状。明年，隆坐征下狱，其畴辈十余人皆死。帝以隆功臣，特免为庶人。
这一段的意思是：当时，各郡派使者上朝禀报政事，皇上看到陈留官吏文书上的字，写的是“颍川、弘农可以查问，河南、南阳不可查问”。皇上追问小官这字的来历，小官不肯承认，抵赖说在长寿街上得到的。皇上愤怒。当时，显宗做东海公，十二岁，在帷幕后面说：“小官受郡守命令，应该是想拿开垦的土地来举个例子。”皇上说：“假如是这样，为什么说河南、南阳不可以追究呢？”东海公回答：“河南是帝都，有很多皇帝近臣；南阳是皇帝故乡，有很多皇亲，田地房宅超过规定，不能按标准。”皇上命令虎贲将盘问小官，小官这才从实招认，正如东海公所回答的。于是，派谒者（yè zhě，传达命令的使者）考查核实，全部获知欺骗作假的情况。
从这段对话看，似乎刘秀还蒙在鼓里，但年仅12岁的东海王刘阳（后来成为东汉第二位皇帝）却一针见血地分析出官吏不敢度田的真实原因。既然12岁的刘阳能够看清，想必其他官吏也不难看清。
二是官员不想“度”。
在前文已有介绍，刘秀从起事至称帝，始终注重联合地方豪强势力。东汉政权本质上是一个豪强地主阶级政权，无论是以“云台二十八将”为代表的功臣，还是刘秀“退功臣进文吏”而获得重用的“文吏”，还是散布于全国的地方豪强势力，互相之间有着盘根错节、千丝万缕的联系。有的甚至既是官吏，又是豪强。断人财路，如杀人父母，况且度田还不仅仅是断个财路这么简单，更有抑制豪强势力之目的。指望官吏对隐匿土地和人口的豪强大姓（其实是自己人）动真格，无异于拿刀割自己的肉，难于上青天。
三是官员胡乱“度”。
物极必反，度田亦是如此。在刘秀严厉惩治“坐度田不实”者这样的高压政策下，事情走向了另一个极端。上有政策，下有对策。既然豪强的土地没法据实统计，又必须完成朝廷下达的任务，那就只好向农民下手。将必须“检核”出来的部分，从豪强身上转移到农民头上，既不得罪豪强，又可以向皇帝交差。
据《资治通鉴》，“于是刺史、太守多为诈巧，苟以度田为名，聚民田中，并度庐屋、里落，民遮道啼呼；或优饶豪右，侵刻赢弱。”
大概意思是说，刺史、太守多行诡诈、投机取巧，以丈量土地为名，把农民聚集到田中，连房屋、村落也一并丈量，百姓挡在道路上啼哭呼喊。他们优待豪强，而侵害苛待贫弱的百姓。
最终的结果，便是出现了各郡国的世家大族以及他们私人武装的首领、各种盗贼纷纷起来作乱，各自在当地攻击抢劫，并杀害郡县的长吏的局面。
《后汉书·光武帝纪》，郡国大姓及兵长、群盗处处并起，攻劫在所，害杀长吏。
这显然不是刘秀的目的，所以，刘秀在和东海王刘庄进行了一番大彻大悟的对话后，派遣“谒者”对二千石官员中循私枉法的行为进行考察核实（遣谒者考实二千石长吏阿枉不平者）。
从以上官吏不敢“度”、不想“度”、胡乱“度”来看，刘秀“度田”确确实实遇到了很大的阻力。
刘秀又是如何处理的呢？
第一步，命令“郡县追讨”。不过效果不佳，军队刚刚到达作乱地点，他们便四散而去；军队一离开，这些人又聚集起来。
《后汉书·光武帝纪》，郡县追讨，到则解散，去复屯结。
第二步，让造反群众互相揭发。允许造反群众互相检举揭发，五人共同斩杀一人的，免去他们的罪行。
《后汉书·光武帝纪》，听群盗自相纠摘，五人共斩一人者，除其罪。
第三步，对官吏既往不咎。官吏即使前期存在拖延、回避甚至放纵盗贼的，都不予追究，允许以抓捕盗贼工作情况作为绩效考核。至于本该抓捕造反群众而没有抓捕的、因为畏惧造反群众丢弃城池的，也不追究，仅以抓捕造反群众多少来考核，只有隐瞒、窝藏造反群众的才定罪。
《后汉书·光武帝纪》，吏虽逗留回避故纵者，皆勿问，听以禽讨为效。其牧守令长坐界内盗贼而不收捕者，又以畏懦捐城委守者，皆不以为负，但取获贼多少为殿最，唯蔽匿者乃罪之。
第四步，迁徙造反首领。把仍然不听话的造反首领迁徙到其他郡，分予土地和粮食，使他们安心谋生之业。
《后汉书·光武帝纪》徙其魁帅于它郡，赋田受禀，使安生业。
不难看出，面对严峻的形势（《后汉书·光武帝纪》，青、徐、幽、冀四州尤甚），刘秀并未死脑筋、一根筋地追究参与民变的群众和“度田”不实的官吏，而是作出了适度妥协，毕竟政权稳固才是最重要的。
这里需要对一个小细节进行说明，“徙其魁帅于它郡，赋田受禀”的确是是一种妥协政策，但并非是“不予处罚”，而是量刑很重的处罚。
其实，迁徙豪强，并非刘秀发明的，秦皇汉武都实践过。
据《史记·秦始皇本纪》，“徙天下豪富於咸阳十二万户。”
西汉元朔二年（公元前127年），汉武帝颁布《迁茂陵令》，迁徙豪强守茂陵。
为什么说迁徙豪强是一种量刑很重的处罚呢？因为在东汉时期，财富形式多为土地、房产，都是真正的“不动产”，朝廷命令豪强迁徙，豪强只有贱卖土地、房产，财富必然大幅度缩水；迁徙到新的地方后，人生地不熟，原来苦心经营的人脉关系便“自动清零”，原先建立的人身依附关系便“自然斩断”。
不过，刘秀迁徙豪强很注重方式方法，虽然令其迁徙，但还在迁徙地分田给粮，算是分了一些“征迁安置房”，给了一些“征迁补偿款”。
西北大学黄留珠教授在《刘秀传》中有一段精辟的论述：“表面上看，刘秀之于欧阳歙，是皇帝处理度田不实的大臣，而实际上刘秀所面对的，乃是以欧阳歙为首的以其弟子为骨干的儒宗豪族集团。双方较量的初始阶段，刘秀相当主动，占有优势，但最后的结果，却是以皇权的某种退却而告终。”
第二种说法：“度田”成功。
主要理由：一是“度田”的主要目的不是限制土地兼并，也不是打击豪强地主，而是检核土地和人口。
据《后汉书·光武帝纪》，“诏下州郡检核垦田顷亩及户口年纪，又考实二千石长吏阿枉不平者。”
据《资治通鉴》卷四十三，“帝以天下垦田多不以实自占，又户口、年纪互有增减，乃诏下州郡检核。”
持此观点的论者认为，“度田”就是“度田”，不涉及其它，既然刘秀已经开展了此项工作，而且通过铁腕手段惩处“度田”舞弊官吏，充分展示了推进之决心，促进了“度田”的开展，所以达到了既定目标。
据《后汉书·五行志》，“（建武）十七年二月乙未晦，日有蚀之，在胃九度、胃为仓廪、时诸郡新坐租之后，天下忧怖，以谷为言，故示象。”
这段记载，乍一看是在讲气象变化，实际大有玄机，讲述了刘秀度田的直接后果——“诸郡新坐租”。因为刘秀在建武十六年度田，而“诸郡”“坐租”发生于建武十七年，是“新”的。这一方面表明，度田取得了较好成效；另一方面表明，刘秀不是杀了一批官吏就不了了之了，还有后续。
二是“度田”在光武至东汉末期、在全国范围得到了很好的执行，取得了较好成效。
扬州大学曹金华教授在《试论刘秀“度田”》一文中，就东汉“案比”及“检核”工作作了全面梳理，认为：刘秀度田以后，案比工作的照常进行，检核制度的偶尔出现，也说明检查垦田户口实数的工作没有停止。
《后汉书·江革传》，“（革）建武末年，与母归乡里。每至岁时，县当案比，革以母老，不欲动摇，自在辕中，挽车，不用牛马，由是乡里称之曰‘江巨孝’。”
通过江革这个案例，充分说明刘秀在位时期“案比”工作一直在进行。正常情况下，每年八月按时进行，国家偶尔检核。
东汉一朝，刘秀之后，明、章二帝也曾“度田”，甚至经验更丰富，方法更具体。
《后汉书·刘般传》，“是时下令禁民二业，又以郡国牛疫，通使区种增耕，而吏下检诘，多失其实，百姓患之。般上言：‘郡国以官禁二业，至有田者，不得渔捕……又郡国以牛疫，水旱，垦田多减，故诏敕区种，增进顷亩，以为民也。而吏奉度田，欲令多前，至于不种之处，亦通为租。可申敕刺史、二千石，务令实核，其有增加，皆使与夺田同罪。’（明）帝悉从之。”
《后汉书·秦彭传》，“建初元年，（彭）迁山阳太守……兴起稻田数千顷，每于农月，亲度顷亩，分别肥瘠，差为三品，各立文簿，藏之乡县。于是奸吏跼蹐，无所容诈。彭乃上言，宜令天下齐同其制。诏书以其所立条式，班令三府，并下州郡。”
《后汉书》《资治通鉴》等重要史籍并未明确记载“度田”后续情况，亦未直接表述“度田”成功与否。
然而，事物并非非黑即白，光武“度田”结果还有一种可能：既说不上成功，也说不上失败，而是取得了一定成效。
同样是在《试论刘秀“度田”》一文中，扬州大学曹金华教授引《晋书》指出：章帝以后，“检核”工作未曾出现；安帝以后，“案比”制度“多不奉行”。从此，东汉朝廷对户口和天目逐渐失去了控制能力，赋税逐渐失去保障，政权也就逐渐衰弱。而豪强势力则不断强大，他们隐瞒了依附人口和土地。东汉前期，户口垦田虽有增长，但一直没有达到西汉时的最高水平。这说明，在当时的历史条件下，要从根本上改变“天下垦田多不以实，又户口年纪互有增减”的状况，是根本不可能的。我们要具体分析刘秀的度田，既承认它的历史作用，又看到它的历史和阶级局限性，只有这样，才能得出符合历史实际的正确结论。
西北大学黄留珠教授认为，度田失败论和度田成功论，都有偏颇，史料基础都不够坚挺。对“坐租”的理解是否符合本意，值得商榷。由此，提出一种新的意见值得重视。
河北省社科院马植杰研究员在《刘秀论》一文中论述到：“对刘秀度田一事，应当怎么评估？我认为评论一个历史人物，不能不顾当时的历史条件和历史局限性，做出超时代的苛刻要求。所有封建帝王都是地主阶级特别是大地主阶级利益的代表者，如果要求他们不维护大地主的利益，那是不可思议的。一个封建统治者只要对他所代表的阶级，除了维护以外，还能够做一定程度的抑制，也就算是比较好的了。不但在刘秀以前的封建统治者没有进行过这样的度田，就是在刘秀以后几百年间，也没有听说哪个皇帝认真度过田。从这个方面来说，刘秀当初能够下令度田，并且还为此杀死或免黜了一些太守、令长，这就是他对官吏、豪强所采取的抑制措施，有点抑制总比没有好。”
黄留珠教授还列举了东汉时期官方登录的最高垦田数位和帝朝的7320170顷80亩140步，最高户口数位桓帝朝的16070906户、50066856人，这个数字比西汉末统计数字还少。按照常理，社会生产力发展、和平时期休养生息，垦田和人口应该比西汉末有所增加才合乎逻辑，但统计数字却恰恰相反。唯一能够解释的原因就是豪强地主刻意隐瞒了土地和人口。
从这个角度讲，刘秀度田虽然具有重要意义，但对豪强的抑制打击依然作用有限。
第二个问题：刘秀为什么退功臣而进文吏？
所谓功臣，即军功之臣。东汉功臣，不仅仅指“云台二十八将”，有多达十万之众，“云台二十八将”只是其中佼佼者，而且也不止28人。为了便于叙述，本文仅聚焦32人进行分析。
“云台二十八将”的叫法，并非起源于刘秀一朝，而是刘庄所为。
刘秀的儿子刘庄做皇帝后，追感前世功臣，于是命人把当年跟随刘秀打天下的最重要的二十八位将帅画像置于南宫云台，时称“云台二十八将”。此外，增加了王常、李通、窦融、卓茂四人，共计32人。依次为：
太傅高密侯邓禹
大司马广平侯吴汉
左将军胶东侯贾复
建威大将军好畤侯耿弇（yǎn）
执金吾雍奴侯寇恂
征南大将军舞阳侯岑彭
征西大将军夏阳候冯异
建义大将军鬲候朱祐
征虏大将军颖阳候祭遵
骠骑大将军栎阳候景丹
虎牙大将军安平侯盖延
尉卫安成侯铫（yáo）期
东郡太守东光候耿纯
城门校尉郎陵侯臧宫
捕虏将军杨虚侯马武
骠骑将军慎候刘隆
中山太守全椒候马成